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沼氣作為一種取之不盡用之不竭的可再生能 源,自新中國成立以后,就得到了黨和國家的高度重 視"。多年來,國家制定了一系列法律法規(guī)、政策規(guī)劃,推動(dòng)了我國沼氣池行業(yè)的快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)隊(duì)伍的不斷壯大2。截止到2016年底,根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),全國戶用沼氣已達(dá)4160多萬,各種類型沼氣池工程11.3萬多處,形成年生產(chǎn)沼氣能力約145億立方米31。在具有中國特色的法律和政策支持下,我國
的沼氣池產(chǎn)業(yè)已經(jīng)發(fā)展成為全球規(guī)模最大、水平最高、惠及人口最多的國家之一,并且持續(xù)呈現(xiàn)良好有序的發(fā)展趨勢(見圖1和圖2)。
1政策的引領(lǐng)作用巨大
由于沼氣池的綜合效益明顯,不僅可以解決人們特別是農(nóng)村居民日常生活清潔用能,有效處理各種農(nóng)林、城市和工業(yè)有機(jī)廢棄物,生產(chǎn)高效無害的有機(jī)
肥,而且在環(huán)境保護(hù)、生態(tài)改善、能源安全以及拉動(dòng) 內(nèi)需、增加就業(yè)等諸多社會(huì)公益方面發(fā)揮多功能作 用,從上世紀(jì)50年代,沼氣就作為農(nóng)村能源建設(shè)中 的重要組成部分,得到了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的充分肯 定。1958年,毛澤東主席就曾指示,“沼氣池又能點(diǎn) 燈,又能做飯,又能做肥料,要大力發(fā)展,要好好推 廣”。由此,拉開了沼氣池在全國范圍內(nèi)大推廣的 序幕,并在幾個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上對沼氣池發(fā)展起到了推波助瀾的影響。
1.1政策推動(dòng)沼氣全面啟動(dòng) 1979年,經(jīng)過十多年的試驗(yàn)性示范推廣,國務(wù) 院在批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部等部門《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村沼氣池建設(shè)中 幾個(gè)問題的報(bào)告》5時(shí)指出,沼氣是一種可更新的 生物能源,可分散生產(chǎn),就地使用,成本低,是擴(kuò)大農(nóng) 村能源,解決千家萬戶燒柴困難的一項(xiàng)重大措施。 我國推廣沼氣池工作已取得很大成績。實(shí)踐證明,興 辦沼氣關(guān)系到我國農(nóng)村能源建設(shè)、肥料建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和衛(wèi)生建設(shè),是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。為了促進(jìn)這項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,國務(wù)院特作幾項(xiàng)重大決定:一是成立了由當(dāng)年國家農(nóng)委、計(jì)委、經(jīng)委、科委、建委、財(cái)政農(nóng)業(yè)、商業(yè)、電力、農(nóng)機(jī)、輕工、化工、衛(wèi)生等部委以及農(nóng)業(yè)銀行、供銷總社和總后勤部組成全
國沼氣建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,并在農(nóng)業(yè)部設(shè)立了辦公室;二 是將沼氣池建設(shè)納入各級人民政府的計(jì)劃,要求國家 和地方政府安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于沼氣建設(shè)和推廣補(bǔ) 助;三是國家支援人民公社投資用于扶持窮隊(duì)辦沼 氣,銀行對有困難的農(nóng)戶給予低息貸款;四是國家有 關(guān)部門要結(jié)合處理“三廢”,開展城市的沼氣利用和 農(nóng)村小沼電建設(shè);五是組織全國有關(guān)科研單位開展 沼氣池科研工作,在有條件的大專院校設(shè)立生物能專 業(yè)或開設(shè)沼氣專業(yè)課程,并在四川成立了農(nóng)業(yè)部沼 氣科學(xué)研究所;六是各有關(guān)部門要切實(shí)組織好沼氣 物資的生產(chǎn)供應(yīng)工作,以保證沼氣池發(fā)展的需要;七是 各級人民政府都要把沼氣建設(shè)列入議事日程,加強(qiáng) 領(lǐng)導(dǎo),全面規(guī)劃,實(shí)行山、水、田、林、路、氣(沼氣)統(tǒng) 一規(guī)劃、綜合治理,扎扎實(shí)實(shí)地把沼氣池建設(shè)推向前 進(jìn)。按照這個(gè)政策的要求,各地大力推進(jìn)沼氣建設(shè), 為緩解但是農(nóng)村燒柴短缺和水土流失壓力發(fā)揮了積 極的作用。但是由于技術(shù)不成熟,管理不到位,建設(shè) 成本較高和服務(wù)跟不上等原因,曾先后出現(xiàn)了兩次 較大的回落,嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民群眾和各級政府建設(shè)沼氣的積極性。
1.2政策促進(jìn)沼氣池轉(zhuǎn)變功能 針對農(nóng)村地區(qū)能源供給短缺以及忽視生態(tài)環(huán)境 保護(hù)的問題,上世紀(jì)70年代末,中國農(nóng)業(yè)工程學(xué)會(huì) 和中國能源研究會(huì)的專家們經(jīng)過認(rèn)真和充分醞釀, 提出了發(fā)展農(nóng)村能源的“因地制宜、多能互補(bǔ)綜合 利用、講求效益”十六字建設(shè)方針6,并在1982年 第五屆全國人民代表大會(huì)通過的《關(guān)于第六個(gè)五年 計(jì)劃的報(bào)告》決議中,正式將這十六字方針提為指 導(dǎo)農(nóng)村能源的發(fā)展建設(shè)方針。當(dāng)時(shí)的國家計(jì)委和農(nóng) 業(yè)部牽頭,聯(lián)合國家經(jīng)貿(mào)委、國家科委、財(cái)政部、林業(yè) 部、水利部和電力部等八部委在“六五”、“七五”縣 級農(nóng)村能源綜合建設(shè)試點(diǎn)研究的基礎(chǔ)上,在全國范 圍內(nèi)連續(xù)“九五”和“十五”選擇了200多個(gè)縣開展 了農(nóng)村能源綜合建設(shè)。在此期間,利用科技研發(fā)、標(biāo) 準(zhǔn)制定、技術(shù)示范等方式,沼氣建設(shè)得到了進(jìn)一步的 發(fā)展,跳出了只為能源服務(wù)的單一功能,發(fā)揮了上聯(lián) 養(yǎng)殖業(yè)、下聯(lián)種植業(yè)的紐帶作用,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、 生態(tài)和能源的綜合效益,并根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn),成 功探索和總結(jié)出了適合北方地區(qū)的“四位一體”、南 方地區(qū)的“豬沼果”和西北地區(qū)的“五配套”等以沼 氣為紐帶的能源生態(tài)技術(shù)模式,廣泛推廣“三沼”綜 合利用技術(shù),為沼氣池發(fā)展注入了新的生機(jī)與活力。
1.3政策拉動(dòng)沼氣快速發(fā)展 進(jìn)入本世紀(jì)以后,農(nóng)業(yè)部提出了在全國組織實(shí) 施“生態(tài)家園富民計(jì)劃”,并先后利用中央財(cái)政資金 在西部地區(qū),以村為單位開展以沼氣池為組帶的生態(tài) 家園富民工程建設(shè)。2002年1月,中央農(nóng)村工作會(huì) 議首次提出要支持節(jié)水灌溉、人畜飲水、鄉(xiāng)村道路 農(nóng)村沼氣、農(nóng)村水電、草場圈欄等6項(xiàng)農(nóng)村小型基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)(簡稱“農(nóng)村六小工程”),并取得了顯著的 經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,大大改善了農(nóng)村居民的生產(chǎn) 生活條件。2002年9月,時(shí)任國務(wù)院副總理溫家寶 在“國內(nèi)動(dòng)態(tài)清樣”的一篇文章《農(nóng)村沼氣池正在改變 農(nóng)民生產(chǎn)生活方式》做出長篇批示:“發(fā)展農(nóng)村沼氣,既有利于解決農(nóng)民生活能源,又有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境,確實(shí)是一項(xiàng)很有意義、很有希望的公益設(shè)施建設(shè)。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)工作,必須堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃,因地制宜;必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),建立合理的投資機(jī)制,發(fā)揮國家、集體和農(nóng)民的積極作用;必須把發(fā)展農(nóng)村沼氣池同農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,特別是發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)結(jié)合起來,同農(nóng)村改廁改水等社會(huì)事業(yè)結(jié)合起來,同退耕還林、保護(hù)生態(tài)結(jié)合起來。開展這項(xiàng)工作,要通過典型示范
總結(jié)經(jīng)驗(yàn),逐步推廣”。于是在國家計(jì)委和財(cái)政部的安排下,沼氣作為生態(tài)家園富民工程的重要組成內(nèi)容,納入到國債項(xiàng)目進(jìn)行扶持,每年國家投入數(shù)十億元專項(xiàng)支持,沼氣池發(fā)展走入了快車道。從2000年至2017年,國家便投入420多億元支持沼氣行業(yè)的發(fā)展,并通過調(diào)整投資方向,從原來只支持戶用沼 氣,逐步擴(kuò)大到支持各種類型的沼氣池工程和村級沼 氣服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè),使沼氣得到了較為均衡的發(fā)展 (見圖3)。在此期間,戶用沼氣池平均幾乎以每年 200萬戶的速度增長,沼氣工程的規(guī)模也從無到有 從小到大快速發(fā)展,村級沼氣池服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)已超過10萬 處,服務(wù)范圍可以覆蓋70%以上的沼氣用戶
1.4政策刺激沼氣池轉(zhuǎn)型升級 伴隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào) 整和農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變,以及國家對清潔燃 氣的需求日益增加1.2015年,在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的指 示下,國家發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部共同組織實(shí)施了沼氣轉(zhuǎn) 型升級試點(diǎn)項(xiàng)目,每年投資20億元。在轉(zhuǎn)型升級工 作方案中,明確提出重點(diǎn)支持兩類試點(diǎn)項(xiàng)目。 類是建設(shè)日產(chǎn)沼氣池500m3及以上的規(guī)?；笮驼?nbsp; 氣工程(不含規(guī)?；锾烊粴夤こ?,開展給農(nóng)戶 供氣、發(fā)電上網(wǎng)、企業(yè)自用等多元化利用,沼渣沼液 用于還田、加工有機(jī)肥或開展其他有效利用。另 類是日產(chǎn)生物天然氣1萬立方米以上的試點(diǎn)工程, 提純后的生物天然氣主要用于并入城鎮(zhèn)天然氣管 網(wǎng)、車用燃?xì)狻⒐扪b銷售等。中央對符合條件的規(guī)模 化大型沼氣工程和生物天然氣試點(diǎn)工程分別予以每 立方米沼氣池生產(chǎn)能力1500元和每立方米生物天然 氣生產(chǎn)能力2500元的投資補(bǔ)助。在3年的實(shí)施期 中,中央先后共支持了65個(gè)生物天然氣試點(diǎn)工程和 402多個(gè)大型沼氣工程項(xiàng)目(見表1)。
通過此次沼氣池轉(zhuǎn)型升級試點(diǎn)工作,一是開展工 程建設(shè)和運(yùn)營機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn),以專業(yè)化企業(yè)為主體, 按照市場機(jī)制,投資工程建設(shè),開展原料收集、工程 運(yùn)行管理終端產(chǎn)品銷售利用為一體的全產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn) 營,探索可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣的生物天然氣產(chǎn)業(yè) 化發(fā)展模式。二是終端產(chǎn)品補(bǔ)貼試點(diǎn),鼓勵(lì)有積極 性的地方政府,利用地方財(cái)政資金,按照生物天然氣 (沼氣)銷售量或有效利用量、沼渣沼液利用量或加 工成有機(jī)肥的數(shù)量,對項(xiàng)目業(yè)主進(jìn)行補(bǔ)貼,探索建立 生物天然氣或沼氣池工程終端產(chǎn)品補(bǔ)貼機(jī)制。三是破 除行業(yè)壁壘和體制機(jī)制障礙試點(diǎn),鼓勵(lì)地方政府比 照國產(chǎn)化石天然氣,探索制定鼓勵(lì)生物天然氣或沼 氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策;清理和整頓燃?xì)馓卦S 經(jīng)營權(quán)市場,為生物天然氣或沼氣發(fā)展創(chuàng)造公平的 市場競爭環(huán)境。截止到目前為止,大多數(shù)項(xiàng)目已經(jīng) 完成建設(shè),眾多超大型企業(yè)、專業(yè)化公司和投資型機(jī) 構(gòu)進(jìn)入沼氣池領(lǐng)域,部分目標(biāo)也得以實(shí)現(xiàn)和突破。 1.5政策引導(dǎo)沼氣綠色發(fā)展 2016年12月,在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次 會(huì)議上),針對畜禽糞污處理及資源化利用等6項(xiàng) 民生工程,習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢 棄物處理和資源化,關(guān)系6億多農(nóng)村居民生產(chǎn)生活 環(huán)境,關(guān)系農(nóng)村能源革命,關(guān)系能不能不斷改善土壤 地力、治理好農(nóng)業(yè)面源污染,是一件利國利民利長遠(yuǎn)
的大好事。要堅(jiān)持政府支持、企業(yè)主體、市場化運(yùn)作 的方針,以沼氣池和生物天然氣為主要處理方向,以就 地就近用于農(nóng)村能源和農(nóng)用有機(jī)肥為主要使用方 向,力爭在“十三五”時(shí)期,基本解決大規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場糞污處理和資源化問題。
隨即,農(nóng)業(yè)部開啟了畜禽糞污處理及資源化利用工作,不僅提出了“一控兩減三基本”(即控制農(nóng)業(yè)用水總量,減少化肥農(nóng)藥使用量并實(shí)現(xiàn)2020年零
增長,開展畜禽糞污、農(nóng)作物秸稈和地膜資源化利 用)治理農(nóng)業(yè)面源污染的工作目標(biāo),還積極組織實(shí) 施農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展“五大行動(dòng)計(jì)劃”(即畜禽糞污資源 化利用行動(dòng)、果菜茶有機(jī)肥替代化肥行動(dòng)、東北地區(qū) 秸稈處理行動(dòng)、地膜回收行動(dòng)、以長江流域?yàn)橹攸c(diǎn)的 水生生物保護(hù)行動(dòng))。經(jīng)過與相關(guān)部門的多次反復(fù) 溝通協(xié)調(diào),于2017年6月以國務(wù)院辦公廳的名義出 臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的
意見》(國辦發(fā)(2017)48號),明確了工作的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo),以及建立健全各項(xiàng)制度、保障措施和各部門任務(wù)分工等。這個(gè)文件的出臺(tái),引發(fā)了沼氣行業(yè)的廣泛熱情和關(guān)注,農(nóng)業(yè)部門也組織了一系列活動(dòng),召開了由分管國務(wù)院副總理汪洋參加的全國畜禽廢棄物資源化利用工作會(huì)議,成立了 農(nóng)業(yè)部畜禽糞污資源化利用領(lǐng)導(dǎo)小組,籌建了全國畜禽廢棄物資源化利用科技創(chuàng)新聯(lián)盟,推介了包括種養(yǎng)結(jié)合、清潔回用、達(dá)標(biāo)排放和集中處理等能源化、肥料化和工業(yè)化處理的多項(xiàng)技術(shù)模式01。
回顧中國沼氣池發(fā)展的幾十年間,從中央到地方從有關(guān)部委和相關(guān)機(jī)構(gòu)出臺(tái)了一系列法律法規(guī)、中長期及五年發(fā)展規(guī)劃以及各種政策和行業(yè)管理辦法2),對沼氣的健康持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了極其重要的作用(見表2)。
2政策體制機(jī)制不平衡不充分現(xiàn)象嚴(yán)重
習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中,鮮明提出了中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的重大判斷。在新的 發(fā)展階段,中國的沼氣池行業(yè)發(fā)展也同樣存在著日益 增長的需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。盡 管在沼氣行業(yè)的發(fā)展歷程中,有創(chuàng)新能力不足的問 題,有體制機(jī)制不順的問題,有經(jīng)濟(jì)效益不高的問 題,但最關(guān)鍵的還是政策支持和體制機(jī)制不平衡不充分的問題。
2.1原有的管理體制依然相互掣肘,未能滿足全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的需要
沼氣池因?yàn)槠洚a(chǎn)業(yè)鏈較長,不僅關(guān)乎種植與養(yǎng)殖,也關(guān)乎能源與環(huán)保,還關(guān)乎新農(nóng)村建設(shè)與扶貧,涉及的管理部門也較多,各部門只是站在“各司其職”的立場“自掃門前雪”。在農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部,沼氣行業(yè)的主管部門主要從清潔能源生產(chǎn)和資源綜合利用角度組織開展沼氣池建設(shè);種植業(yè)和畜牧業(yè)主管部門則從生態(tài)種植和生態(tài)養(yǎng)殖的角度,只考慮秸稈的還田和畜禽糞污的傳統(tǒng)堆肥處理;發(fā)展計(jì)劃和財(cái)務(wù)部門分別按照國家對基本建設(shè)投資和財(cái)政專項(xiàng)管理辦法獨(dú)自管理,既沒有考慮沼氣工程投資建設(shè)和運(yùn)行管理的全過程需求,也沒有考慮各地差異性需求。在各部委之間,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主要面向“三農(nóng)”,強(qiáng)調(diào)利用農(nóng)業(yè)廢棄物進(jìn)行資源轉(zhuǎn)換,力求沼氣池“姓農(nóng)”和種養(yǎng) 結(jié)合;國家發(fā)改委和國家能源局一味追求超大規(guī)模
沼氣工程示范建設(shè),突出沼氣池的能源屬性;生態(tài)環(huán)境 部則在《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》執(zhí)法和農(nóng)村 環(huán)境綜合整治中,不僅執(zhí)法理念與農(nóng)業(yè)部門相距甚 遠(yuǎn),同時(shí)也在投資建設(shè)各種類型的沼氣工程。由于 各部門和各司局的立足點(diǎn)不同,推動(dòng)沼氣池工程建設(shè) 的目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)也大不相同,大家各自為政,多頭投 入,分段管理造成管理混亂,責(zé)任難分,給沼氣工程
的安全生產(chǎn)和規(guī)范管理造成極大風(fēng)險(xiǎn)。
2.2現(xiàn)有的投資體制依然我行我素,未能迎合供給
側(cè)結(jié)構(gòu)性改革
自從2003年納入國債投資項(xiàng)目支持后,長期以 來沼氣池都是利用中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金進(jìn)行建設(shè),不僅受到基本建設(shè)資金管理的特殊限制,而且更受到計(jì)劃部門的嚴(yán)重制約。在建設(shè)內(nèi)容方面,計(jì)劃部門習(xí)慣性地通過項(xiàng)目投資延續(xù)著“政府”在資源配置中的決定性作用,要么強(qiáng)制推行戶用沼氣整村推進(jìn),要么極端化地通過轉(zhuǎn)型升級只支持規(guī)?；?a data-mid="117" href="http://www.8885505.com/a/220.html">大型沼氣池工程和規(guī)?；锾烊粴夤こ?而忽視現(xiàn) 階段最適合我國特色的中小型沼氣工程的市場需 求;在投資計(jì)劃方面,計(jì)劃部門無視沼氣池行業(yè)管理部 門的技術(shù)意見和各地現(xiàn)實(shí)條件與需求,簡單按照資 金平衡原則下達(dá)計(jì)劃,名為“縱向放權(quán)”,實(shí)為“橫向 收權(quán)”;在項(xiàng)目管理方面,計(jì)劃部門只抓投資審批 權(quán),而對項(xiàng)目實(shí)施、工程驗(yàn)收等則不聞不問,把相關(guān) 責(zé)任全都推到農(nóng)業(yè)部門;在工程運(yùn)行方面,作為農(nóng)業(yè) 廢棄物資源化利用、面源污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù) 項(xiàng)目,沼氣工程建設(shè)具有明顯的公益性與外部效益 性,在目前運(yùn)行成本居高不下和常規(guī)化石能源價(jià)格 走低的情況下,財(cái)政部門本應(yīng)通過政府購買服務(wù)和 終端產(chǎn)品價(jià)格調(diào)節(jié)(補(bǔ)貼)的方式,平抑沼氣池工程原 料收儲(chǔ)運(yùn)、“三沼”綜合利用成本,使運(yùn)行沼氣工程 的企業(yè)有利可圖,從而推動(dòng)沼氣池行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展, 但是財(cái)政部門卻始終以各種借口推脫和拒絕,時(shí)常表現(xiàn)為“慵懶散木推”
2.3未來的市場主體依然霧里看花,未能拉動(dòng)終端用戶和終端市場
由于沼氣行業(yè)長期受到基本建設(shè)投資體制的影響和限制,加之作為投資者的計(jì)劃部門并未真正關(guān)心沼氣池工程的正常運(yùn)轉(zhuǎn),相關(guān)的配套政策也未得到實(shí)質(zhì)性的突破,導(dǎo)致許多地方政府、項(xiàng)目業(yè)主就是為了爭取國家投資而爭取項(xiàng)目,部分項(xiàng)目業(yè)主在獲得投資后便草草了事,更有甚者少數(shù)業(yè)主攜款跑路。究其緣由,一是為了滿足畜禽糞便處理和原料穩(wěn)定
供給需求,許多沼氣工程的業(yè)主是養(yǎng)殖企業(yè),他們的 主要經(jīng)營精力和能力是生產(chǎn)“肉蛋奶”,根本沒有能 力運(yùn)行好沼氣池工程,建沼氣工程的目的就是應(yīng)付環(huán) 保部門的罰款;二是部分專業(yè)公司承擔(dān)沼氣池工程建 設(shè)和運(yùn)行后,由于與養(yǎng)殖和種植脫節(jié),沒有能力獲得 數(shù)量和價(jià)格穩(wěn)定的原料,也沒有能力以期望的利潤 消納數(shù)量巨大的沼氣和沼肥,使得“三沼”產(chǎn)品進(jìn)入 市場困難重重,沼氣池工程難以為繼;三是沼氣用戶認(rèn)為“三沼產(chǎn)品供應(yīng)不穩(wěn)定,不能作為可以賴以依靠的對象,在很多場合下拒絕有償購買。這些原因?qū)е铝苏託獬毓こ踢\(yùn)行的惡性循環(huán),市場運(yùn)行機(jī)制始終沒有建立起來。
等觀地說,為了履行對全球氣候變化的承道置 2.4現(xiàn)行的政策法規(guī)依然難以落地,未能體現(xiàn)法律 的嚴(yán)肅性和政策的公平性
國節(jié)能減排和清潔生產(chǎn)的中長期發(fā)展既定目 標(biāo),近20年來國家發(fā)布了不少的法律和法規(guī),有關(guān) 部門也出臺(tái)了許多政策和規(guī)劃,包括《可再生能源 法)、(節(jié)約能源法》和氣水、土保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃等,也 包括《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃(2006-2020)》 以及配套的秸稈能源化財(cái)政補(bǔ)貼、可再生能源發(fā)電 上網(wǎng)電價(jià)等一系列政策等,這些法律和政策在一定程度上對包括沼氣在內(nèi)可再生能源的發(fā)展給予了極大的推動(dòng)作用。但是,一是由于政出多門職能交叉不清,許多政策只從部門利益或個(gè)人偏好出發(fā),各自為政,沒有形成配套和互補(bǔ);二是許多法律和政策條款更多的是原則上的宣教,缺乏強(qiáng)制性執(zhí)行力和落地可操作的指南,不同人、不同部門、不同地區(qū)對同
政策的理解各不相同,如沼氣池發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策到底應(yīng)執(zhí)行2006年出臺(tái)的《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》(發(fā)改價(jià)格[20617號)中提出的在當(dāng)?shù)孛摿驑?biāo)桿電價(jià)基礎(chǔ)上補(bǔ)貼0.25元·kWh-1,還是執(zhí)行2010年發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格政策的通知》(發(fā)改價(jià)格[2010]1579號)規(guī)定的固定電價(jià)0.75元·kWh,各地執(zhí)行隨心所欲;三是政策沒有明確的期限,企業(yè)無從計(jì) 算投資效益,甚至“培養(yǎng)”了一批投機(jī)性企業(yè),如綠 色能源示范縣和秸稈能源化補(bǔ)貼政策,在實(shí)施了不 到3年的時(shí)間后突然廢止,讓許多企業(yè)苦不堪言;四 是許多政策明顯有歧視性和不公平性,如國家有關(guān) 部門對待光伏和風(fēng)電行業(yè),不僅要求各電網(wǎng)公司必 須無條件全額收購光伏和風(fēng)電企業(yè)發(fā)的電,即便部 分地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重棄光、棄風(fēng)現(xiàn)象,依然給予了較高的
電價(jià)補(bǔ)貼,但是對于沼氣發(fā)電上網(wǎng)或供氣入網(wǎng),就沒有相應(yīng)的明確規(guī)定。
3結(jié)論及建議
多年的實(shí)踐證明,沼氣池在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、扶貧攻堅(jiān)和污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中可以發(fā)揮不可替代的重要作用,但是必須解決目前制約行業(yè)發(fā)展的政策問題。
3.1打破原有行業(yè)管理的條塊分割,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后全過程融合
由于沼氣產(chǎn)業(yè)鏈較長,涉及種植、養(yǎng)殖、能源、環(huán)保等多個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域,從目前現(xiàn)有體制職能和體系隊(duì)伍狀況來看,除沼氣池行業(yè)主管部門外,其他任何部門都沒有能力從整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求提供全程指導(dǎo)與管理。因此,應(yīng)明確賦予沼氣行業(yè)主管部門的責(zé)、 權(quán)、利,強(qiáng)化其管理職能和責(zé)任義務(wù),負(fù)責(zé)沼氣池規(guī)劃 編制、標(biāo)準(zhǔn)制定、宣傳培訓(xùn)、安全監(jiān)管和技術(shù)指導(dǎo)等。 不管哪個(gè)部門、機(jī)構(gòu)和個(gè)人,凡是投資建設(shè)沼氣,都 應(yīng)向當(dāng)?shù)卣託獬匦袠I(yè)主管部門進(jìn)行備案,接受技術(shù)審 核,各地沼氣主管部門應(yīng)切實(shí)負(fù)起安全生產(chǎn)和使用 的監(jiān)管責(zé)任,幫助沼氣池業(yè)主做好原料和產(chǎn)品的協(xié)調(diào) 對接工作,真正發(fā)揮沼氣在種養(yǎng)結(jié)合、清潔生產(chǎn)和循環(huán)發(fā)展中的作用。
3.2突破現(xiàn)有投資體制的嚴(yán)重束縛,解放地方因地制宜組織建設(shè)
按照中央提出的簡政放權(quán)要求,在各級沼氣池行 業(yè)主管部門把好技術(shù)關(guān)和安全關(guān)的前提下,在為各地提供可供參考和借鑒的各種適用技術(shù)與工程模式 指南的情況下,計(jì)劃部門就應(yīng)徹底改變過去用投資左右市場的傳統(tǒng)思維方式和工作方法,尊重地方的 意愿,讓市場真正成為配置資源的關(guān)鍵性因素。 在決定年度投資時(shí),不宜以項(xiàng)目審批的形式,而是給 各地確定一個(gè)資金額度范圍,讓地方有更多的決策 權(quán);允許地方采取先建后補(bǔ)、按進(jìn)度分期付款、報(bào)賬 制等方式,給地方更多的選擇權(quán)。在下放審批權(quán)的 同時(shí),要建立起嚴(yán)格的信息上報(bào)、進(jìn)度督查、安全檢 查、項(xiàng)目驗(yàn)收制度,確保投資效益和安全。在近期繼 續(xù)保持沼氣工程基本建設(shè)補(bǔ)助資金的基礎(chǔ)上,還應(yīng) 把投資重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到工程運(yùn)行和后端產(chǎn)品補(bǔ)貼 上,改革原有的單一投資格局,活躍沼氣池市場。 3.3利用政府購買服務(wù)的新機(jī)制,吸引社會(huì)資本和培育終端市場 沼氣具有的環(huán)保、民生效益決定了它的公益性 特征,但又由于它的產(chǎn)業(yè)鏈較長,跨越了多個(gè)領(lǐng)域,
方面使得沼氣池工程原料市場的交易價(jià)格不可控 坐地漲價(jià)現(xiàn)象隨處可見;另一方面由于受到壟斷企 業(yè)的阻礙,沼氣難以進(jìn)入電網(wǎng)和燃?xì)饩W(wǎng),沼肥也享受 不到有機(jī)肥應(yīng)有的待遇,使得終端產(chǎn)品的銷售市場 也不可控,導(dǎo)致不少企業(yè)虧損倒閉或不愿經(jīng)營。因 此建議應(yīng)參考城市垃圾收集和污水處理政策,通過 政府采購和專營招標(biāo)的方式,讓沼氣池工程業(yè)主同樣獲得原料收集和處理的財(cái)政補(bǔ)貼,把沼肥視為有機(jī) 肥同等對待,減少沼氣工程的運(yùn)行成本,讓工程業(yè)主有利可圖,讓更多的社會(huì)資本和專業(yè)企業(yè)進(jìn)入沼氣池 領(lǐng)域,推動(dòng)沼氣行業(yè)和產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。
3.4強(qiáng)化現(xiàn)有政策法規(guī)的可操作性,滿足各方參與者得到持續(xù)公平對待
是要強(qiáng)調(diào)法律和法規(guī)的強(qiáng)制性,在法律的框架下要讓每個(gè)機(jī)構(gòu)和個(gè)人必須執(zhí)行,否則就要接受高額的經(jīng)濟(jì)處罰或嚴(yán)厲的刑事判罰,比如國家已經(jīng) 明確規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)必須全額無條件收購可再生能源電力,就應(yīng)該杜絕拒絕接受沼氣池發(fā)電上網(wǎng)的現(xiàn)象是要強(qiáng)調(diào)政策的公平性,在符合要求和條件的情況下,就應(yīng)該一視同仁,杜絕能源部門和電力部門在執(zhí)行《關(guān)于完善農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格政策的通知》(發(fā)改價(jià)格[2010]1579號)的政策時(shí),只認(rèn)秸稈直燃發(fā)電上網(wǎng)而無理由地拒絕沼氣發(fā)電上網(wǎng)的情況;三是要強(qiáng)調(diào)政策的一致性,在《可再生能源法》以及《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》(發(fā)改能源[2016]625號)中,將風(fēng)力、太陽能和生物質(zhì)能都 視為可再生能源,但在國家發(fā)布的可再生能源發(fā)電價(jià)格補(bǔ)貼政策中,卻只有風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電和秸稈直燃發(fā)電的位置,而將沼氣池發(fā)電排斥在外;四是要強(qiáng)調(diào)政策的穩(wěn)定性,所有政策都要進(jìn)行認(rèn)真的研究和泛征求各方意見,一旦發(fā)布就應(yīng)該穩(wěn)定執(zhí)行不少于20年-16,不能制定政策隨心所欲,取消政策也 是隨心所欲,讓企業(yè)無法計(jì)算投資回收期和收益率; 五是要強(qiáng)調(diào)政策的普惠性,政策的執(zhí)行要惠及所有參與方,在滿足規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,所有參與的機(jī)構(gòu) 和個(gè)人都應(yīng)該無條件地享受政策帶來的好處,而不須再跟審批項(xiàng)目一樣進(jìn)行無序競爭。
摘自《中國沼氣》第5期 李景明 李冰峰 徐文勇
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